汴京位于华北大平原核心区域，黄河下游南岸。自1458年朱全忠在此称帝建立后梁朝以来，至今近600年间（除后唐建都洛阳的14年），这里一直都是中华本部的首都，并在其中大部分时间里一直是华夏文化区域中政治、经济、文化的中心，直到上世纪中期才被蓬莱洲西海岸的新汴（「新的汴京」）取代。
在15——19世纪，它一直是世界上最大的城市，并引领了贯穿这一时期的科技进步、产业革命和政治变革，历经王朝更迭、革命与内战，城市本身作为一个政治实体在这中间也发挥了重要的影响力。600年不间断的扩张和发展，形成了汴京城市如今的规模，而在这过程中的城市规划和市政建设的发展，也成为全世界城市模仿的一个样板。
目录
1 石越时代及前石越时代
1.1 前石越时代的汴京状况
1.2 石越时代城市发展和格局变化
1.2.1 白水潭副中心的形成
1.2.2 蕃坊与外国侨民社群的形成
2 宋代中后期汴京城市的发展
2.1 1717年大火及其后的重建规划
2.2 卫星城的发展与繁荣
石越时代及前石越时代[]
前石越时代的汴京状况[]
（注：「石越时代」这一提法的准确性仍然有争议，虽然主流史学界将石越所主导推动的熙宁—绍圣改革看成是人类文明步入近代史阶段的真正起点。持延续论观点的史学家认为，远及唐代中期已经出现了许多近代化的倾向，而熙宁改革只是顺应了这一大趋势。同时一部分历史学家（来源请求：谁？）对石越是否的确有如此重要的影响力表示怀疑，而代之以较中性的「熙宁以前」「熙宁以后」来区分宋代两个有着不同特点的时期。大多数历史学家同意将整个宋代纳入近代史的范畴，而大众一般按照通行的称谓，以「石越时代」和「前石越时代」来称呼。）
汴京是中国历史上连续建都时间最长的城市，在全世界也仅次于罗玛和君士坦丁堡，并一直没有遭受过重大的破坏。在今天看来这里具有作为首都的全部最佳条件：便于辐射全国的位置、便捷的水陆交通、来自黄河及其支流的充裕供水、周围平原丰富的农业生产。但当1511年宋太祖定都于此时，却被普遍认为是一个权宜之计，仅仅为了解决城市供应问题而不得不这样做。因为这座城市缺少地形屏障，在战争时期无险可守，特别是在当时河北地区实际上向敌对的辽国敞开的环境下这一弱点显得尤为突出。前石越时代这里巨大的驻军规模也正是这种不安全环境的体现。
此外与唐代以前的一些都城如长安、洛阳、建康不同，汴京并不是一座作为首都而新建的城市，它的外观更像一座商埠，道路和街区的布置并非十分规则，城内河流纵横并影响街道走向，甚至连城墙也并不方正。相比前代的都城，它的城垣较小，人口则更多，这座城市从一开始就显得拥挤，以当时人的眼光缺乏首都所需要的恢弘气度。之后几百年的城市建设，基本上都是以适应城市人口的增加并降低人口密度为主要目的。
由于这座城市一直是在旧有的基础上进行扩建和修补，时至今日，从内到外的城墙加上后期修建的壕沟和环路居然多达二十余道，因而汴京又俗称「九重城」。部分研究（来源请求？）表明这种环状放射形的路网结构导致了今天汴京严重的交通拥堵问题。
在石越时代之前，这座城市由里到外已经完成了四道城墙，即宫城和皇城（今故宫博物馆）、内城（即一重城，今一环路位置）、外城（当时称新城，今二环路内绿地）。宫、皇城是自唐代的宣武节度使衙门扩建而来，宫城面积仅0.25方里左右，面积仅为唐大明宫的1/20，是秦以后面积最小的皇宫。皇城面积也不到1.4方里，当时是大部分朝廷衙门的所在地。从皇城的情形可以想见当时汴京城的逼仄情形。在此之外是内城，是在唐代汴州城的基础上扩建而来，周长11.5里，城内面积8方里多。再向外是外城，又称新城，为后周世宗所建，周长28里（合50旧里），城内面积约50方里，这是前石越时代汴京城理论上的边界。但实际上根据记载，在仁宗时期城外的新市区已经开始形成，特别是城西的皇家园林区和城东沿汴河的商业区，如东水门外3里的虹桥。（注：石越首倡以自然标准为度量衡基础，到宋中宗崇宁二十四年时正式规定以新尺代旧尺，1尺为汴京中心子午线长度的二千万分之一，1000尺为1里。参见「度量衡简史」条目）
前石越时代汴京城的具体细节，我们无法了解太多，实际上这一时期除了官方文件中记载的城墙和主要街道以及部分重要建筑物的情况，并没有留下更多的资料，因在这一时期都市生活并未引起知识阶层的广泛重视。
汴京城在宋代分属祥符和开封两县。但实际上从真宗时期开始，开封府直接介入市政的管理，直到英宗时正式将城墙以内的区域划归开封府直接管理，设立坊区这种更适应于城市的区划（这是今日城市分区的前身）。而这正成为石越时代以后汴京不断展筑城墙的重要动因。
石越时代城市发展和格局变化[]
对于石越时代的汴京城，由于1717年的毁灭性大火（见「淳熙丙申大火」）及之后大规模的城市改建，大部分痕迹已经消失，官方档案中的记载也在大革命时期散佚。我们对其的了解主要来自于《东京梦华录》，该书也是历史上第一部城市志。作者孟元老，生平不详，我们只能从他的自序中推测他是中宗时翰林学士孟昌龄之孙，活动在宋世宗绍兴到宋孝宗淳熙年间，在汴京出生并居住到30岁左右。据自序中推测，他的父亲可能因为参与了1716年宋世宗企图从两府手中夺回权力的未遂政变（见「一一三政变」「岳飞」条目）而遭到打击，随后又在次年的大火中家业尽失，全家被迫流亡南海，可能定居在曹国。该书目前发现的最早版本为1735年新陶黄氏书局版。由于作者对汴京城市生活和石越时期历史兴趣浓厚的兴趣，加之思维缜密，大多数条目都经过作者的实地考察，并引证大量他人的著作笔记为参考。作者生活的时代虽晚于石越近一个世纪，但经作者的详细考证，大多数内容都追溯到熙宁时期，从他的著作基本可以还原石越时代及其后一段时期的汴京面貌。 石越时代的汴京城最大的变化在于新城市中心的出现和市政服务的初步发展，这也是熙宁改革成果的直接体现。
白水潭副中心的形成[]
这一时期城市最大的变化是白水潭大学区的出现。1622年石越在当时的汴京西南郊建立白水潭学院，在宋高宗的强力支持下，数年间迅速成为全国最重要的文化教育中心，吸引大批学生求学，在学院周边形成了庞大的求学人群。同时各种早期的科学研究、文化传播机构如兵器研究院、汴京新闻社等纷纷出现于此，并诞生了历史上最早的「专业人员」阶层，继而吸引了大量服务于这一地区各类人群消费的商业，使汴京新城西南出现了新的商业中心。根据《梦华录》援引吕惠卿日记的记载，到熙宁十三年左右，白水潭地区，特别是白水潭到南薰门一线的繁华程度已经不亚于市中心的传统商业区州桥和潘楼街。石越在开创白水潭之时，即对学院和周边地区做了整体规划，并广泛采用红砖取代板壁作为建筑材料，同时由于白水潭学院拥有周边大片区域的土地所有权，实际上获得了部分行政管辖的权利，使这一规划得到贯彻实施。白水潭地区的道路普遍较城内为宽，并结合实际地形和交通流向，采用了棋盘式道路和放射式道路（主要是白水潭学院与南熏门、戴楼门、万胜门之间的几条斜街）结合的路网格局，并且率先采取了人车分道的管理模式，在主要路口设立了路差挥舞各色旗帜以指挥交通，这是今天交警和红绿灯的鼻祖。
白水潭地区良好的环境、较城内低廉的生活成本(城墙以外盐茶税较低）、浓厚的文化氛围，也吸引了大量城内居民移居于此。按照现存户部文件估计，以白水潭为中心的西南城外地区，到绍圣后期人口已达50万左右，成为汴京城市发展的又一个中心。而中宗时期的两大变化更促进了白水潭地区的发展：首先是1676年（宋中宗崇宁二十二年）唐蔡运河的凿通，湖广货物可以通过蔡河直达首都，白水潭学院南面的蔡河沿岸地区形成码头和工业区，这一地区人口的增多更促进了白水潭地区商业的发展。白水潭学院作为这一带主要地主，财力骤增，校区进一步扩大，修筑了此区域此后二百余年的地标建筑博雅塔，同时也对周边地区进行了大规模的美化，还建立了最早的幼稚园和综合病院（今仁爱医院）。
白水潭地区先是成为较富裕市民置业的首选，随后又吸引大批高官和富商聚居于此，在南薰门外大街以西、白水潭东街和六艺街之间、蔡河以东的地区形成了规模超过城内咸宜坊的高档住宅区。其次是中宗时期权归两府，政事堂为排斥皇城内的宫廷势力特别是活跃的昭慈太后王氏和皇后石氏（石越独女），常常在白水潭地区的右相官邸举行秘密会议，称为「内阁」，形成初步决策后再将决议上呈。此后这一密谋形式渐成公开，各衙门也在白水潭设立分司，以侍郎、副卿等常驻，白水潭继成为文化和经济中心后又出现了新的政治中心。
增筑汴京城墙的动议自熙宁年间就被不断提起，但因先后爆发的对夏、辽战争以及间歇性出现的财政危机被一再搁置，燕云收复后汴京受威胁减轻，扩建城墙在军事上的迫切性也大为减弱。直到1683年（宋中宗崇宁二十九年），首相唐康以宋辽战争仍未正式结束为由，出于「防范盗贼」和「明确都垣之界，兼便利交通」的目的，建成了周长56里城内面积190平方里的三重城（即今四环路内基本保存完好的古城墙），将白水潭和虹桥等城外新市区以及几座重要的皇家园林都包括在内。汴京三重城是中国历史上规模最大的完整城池（在三重城以外不再有完整的城池建筑，而只有壕沟、堡垒和环路构成的城防线），平均高度达到30尺以上（因为这一显然超过军事防御需要甚至造成施工困难的高度，三重城被普遍成为是一个炫耀性的工程），城上可供十人并行，以夯土包筑青砖修成。城外侧有宽50尺的护城河，共有17座陆门和8座水门，全部配有瓮城。这些建筑基本完好地保留至今。据《梦华录》的记载，当时城墙上还配有数百门大炮，城河外侧还有防御带（大抵为今日四环路位置）。
实际上按照崇宁年间的军事态势，首都修筑这样的城垣似无必要。唐康的这一举动被后世普遍解读为控制朝政的官僚集团对于和皇室关系密切的西军势力的防备心理。但直到1827年宋昭宗被废黜进而引起全国性叛乱以前，汴京城并未遭受过从外部的围攻，几次重要的政变，比如1716年的著名兵变都是在城中心发生的。同时修建的还有二三重城之间的环形运河（即今天三环路下的暗河），这条运河修建的本意是为了沟通城内水系，便利交通。但很快成为一条臭水沟，由于影响汴河水质，二十年后就不得不改建成专门的排水暗沟，这也是中国城市里第一个大规模的下水道系统，这一系统直到今天还在发挥着重要作用。
蕃坊与外国侨民社群的形成[]
这一时期，汴京城中心区最给人以深刻印象的变化是由于商品经济的快速发展，工商业更趋活跃。《阿卡尔多游记》和《东京梦华录》的记载都是重要的证明，虽然前者由于缺乏冷静客观的描述（可能是因为那一时期泰西文学的不成熟）而惯用夸张的笔法，对于许多关键的细节略过不提，其价值一直被贬低（除了那些可以和章敦、蔡京等人笔记相对照的部分，许多学者对阿卡尔多许多经历的真实性都多有怀疑，见「阿卡尔多游记真伪」条目），但由于它是少有的熙宁朝的一手记录，仍然被认为是极有价值的参考资料。此外大食商人、著名旅行家刘图泰也著有游记，惜原著散佚，我们今天能看到的只是夏国学者著作中引用的部分篇章。
熙宁蕃坊是当时人对新出现在汴京二重城西南角的一片外侨居住区的称呼，位置大抵是在万胜门到南薰门之间，汴河和蔡河形成的夹角处。（按熙宁时期阿卡尔多、刘图泰等人的记载基本上都在二重城以内，与崇宁后在白水潭附近出现的更大规模的崇宁蕃坊不同，许多人经常将二者混为一谈，《梦华录》中对此进行了细致地考证）此处聚居了大批南海、西域、大食、天竺甚至泰西的客商，阿卡尔多经营的宝云斋商号就在万胜门附近。当时这里尚有一些空地，且靠近城门和河道交通便利，便于各国商人从事经营。同时这里又接近文化中心白水潭地区，那里对于外国人有极强的吸引力，各种蕃客游记中几乎都有参观白水潭的记录，阿卡尔多甚至曾在白水潭学院讲学（阿氏自称担任教授之职，但根据学院档案，他不过是一名教授泰西地理和拉丁文的助教）。
按《游记》的记载，这里有当时世界上大部分主要宗教的存在，堪称当时世界上宗教信仰最多样化的地区。聂斯托利安派的基督教会（被当时中国人称为「景教」）在这里成立了规模颇大的教区，身为罗马公教徒的阿卡尔多自称曾经在这里和他们的主教进行过神学方面的辩论。刘图泰则记录了他本人在汴京的清真寺礼拜和斋戒的经历，据称当时汴京聚居的穆斯林数量达到数万之多。穆斯林不同教派间的关系远不如基督徒之间融洽，波斯籍的什叶派（他们多持有夏帝国护照）和大食籍的逊尼派，瓦哈比主义者和苏菲主义者之间，冲突时有发生，甚至引起官府的注意。此外，南海的小乘佛教、天竺的婆罗门教，以及琐罗亚斯德教（主要信徒是粟特籍的商人，绍兴年间他们垄断了宋夏间的贸易，夏国驻汴京正使的职位也一直被其控制）都是熙宁蕃坊的活跃居民。
犹太人迁入较晚，大抵在崇宁年间始见于记录，当时被人和大食人相混淆，被称为「蓝帽大食」。但此后由于泰西地区对犹太人的迫害加剧，同时受大宋繁荣经济的吸引，大批犹太人纷纷东来，主要聚居在汴京、杭州、广州、泉州、成都等城市。定居汴京的尤其多，到1800年前后已达15万，成为世界最大的犹太人聚居地（直到第二共和国时期大量犹太人迁居蓬莱洲），在钱庄、珠宝加工、印刷等行业形成了巨大的势力。犹太人在城东的虹桥地区形成了规模巨大的聚居区，按照来源的不同，由近西地区迁入的自称「撒发迪儿」，由泰西地区迁入的自称「阿什拉齐儿」。汴京的犹太知识分子积极学习汉文化，用儒家思想解释犹太教义和律法，同时精研格物学方面的研究，为人类文明做出了突出贡献。杰出人物有石崇善（绍熙年间嵩阳书院山长，曾任司农寺卿，制造出可以实用的蒸汽机，并提出自然神的观点。他是历史上最博学的人物之一，犹太名大卫）、薛康（庆元至端平年间官至刑部尚书参政，死后追授御史大夫，首创国际法概念，犹太名摩西）、杜韬（淳佑年间白水潭山长，曾测出地球准确重量，组织编撰第一部全世界范围的通史，犹太名以撒）等。
城市服务设施的变化
石越时代，汴京出现了一些现代城市的公共设施，最著名的是公共交通、城市消防以及公园、博物馆、城市广场的出现。 中国历史上最早的公园，史学界公认为唐代长安的曲江池。但真正下意识地加以经营并向公众开放以供娱乐的，还是以宋代朝廷每年开放金明池为标志。1627年（宋高宗熙宁九年）3月1日「汴京动物园」建成开放，则成为历史上第一座全天候开放的大众园林。自此以后，除玉津园以外的各座皇家园林也纷纷仿效，每月固定开放五日并收取门钱，带动众多的私家园林向大众有偿开放。1650年（宋哲宗绍圣十四年）上谕宣布将琼林苑、金明池全年向百姓免费开放，称为「公园」，「逛公园」成为汴京市民重要娱乐方式。杭州、扬州、广州、成都、洛阳、大名等城市纷纷仿效，也于同年设立了一批公园。到神宗靖康年间，全国各州县城几乎都有了公园。
博物馆之设，始于白水潭学院。1651年（绍圣十五年）白水潭学院博物系在山长沈括的要求下将多年来搜集的天下珍奇之物向汴京市民公开一月，观者踊跃，展览一再延期。次年在学院教授联席会议的倡议下，决定在学院东侧的五德街设立专门场地向公众常年展出部分重要藏品，并有学生向参观者讲解，这被认为是历史上第一座博物馆（今自然博物馆的前身）。1664年（崇宁十年）在近代考古学创始人司马植的倡议下，学院又于四圣街设立文物展室（今白水潭博物馆所在地）。
在白水潭学院的示范作用下，天下各书院包括国子监和后起的大梁书院纷纷建立博物室，许多热爱收藏的高官富室也以举办收藏展览为荣。直到1677年（崇宁十三年）朝廷在琼林苑内设立皇宋博物院，定期向百姓展示部分皇室收藏的金石字画历代珍玩（即今国家博物馆之前身）。 熙宁时期，汴京的传统商业区州桥-相国寺地区进行了部分改造，拆除了一些棚户，建起了十二时辰报时的州桥钟楼和相国寺前广场，形成了汴京中心地带难得的一片开阔地，成为举行重大活动（如每年的烟花会、灯节）的主要场地，继而成为一个市民自发交流的中心，被认为是中国第一个城市公共广场。这里也是谣言煽动和内幕消息的集散地，大革命中群众历次暴动的聚集地正是这里，1827年宋昭宗和他的皇后萧普贤也在这里被送上断头台。
宋代中后期汴京城市的发展[]
1717年大火及其后的重建规划[]
宋代前期的汴京被称为「祝融之城」，火灾的频繁和严重可谓空前绝后，其中造成最大影响的，当属1717年（宋孝宗淳熙元年）正月十一的丙申大火。火灾的起因，官府认定是城西新郑门附近江南十八家仓库存储的烟花爆炸，也有人认为是一街之隔的枢密使张浚家厨房失火。由于建筑密度极高，又多为竹木结构建筑，时值元宵前夕城内储存了大量烟花和火烛，加上当天空气干燥、北风劲吹，大火顷刻间延烧全城。城内50%以上面积过火（二重城以内几乎全部过火），直到第五天才被完全扑灭。这场大火被认为是人类历史上最严重的火灾之一，灾后统计死亡人数超过15万，逾百万人无家可归，据说当时站在潘楼街边可以望见南薰门。就连皇城也被烧成白地，此后十数年时间宋孝宗只能居住在城西的玉津园，两府则公开在白水潭处理政务。「白水潭东」此后几乎成为「行政中枢」的代名词。
这次大火发生时正值宋朝国力强盛的时期，给汴京的重新规划提供了一个难得的机会。时任知开封府虞允文下令重建时拓宽所有的街道，大街必须要在40尺以上，小巷最窄亦不能小于6尺，几条主要大街的宽度都在70尺左右。主要街道人车分行，原来迂回曲折的道路全部截弯取直。鉴于白水潭地区的红砖建筑在这次大火中显露出良好的防火性能，房屋重建要求全部使用红砖，房屋之间要留出火巷。虽然在实际操作中，这些原则并未得到完全的贯彻。
时任右相汤思退邀请大梁学院教授张汝舟（著名物理学家李清照的第二任丈夫，他作为汴京重建规划师的名声被他和李的离婚风波所掩盖，这位营造大师的苛刻和贪婪比他的学术贡献更为大众所知，见「李清照」条目）牵头做出一份多达70余卷的总规划，涉及从交通分流、给排水到商业布置、建筑高度等方方面面，大梁书院为此专门成立营造院，至今仍执世界营造学牛耳。为了使重建工程有更精确的参考，张汝舟将新的平面比例图绘制方法大规模应用于这份规划中。这份总规完整保存至今，让今人亦可直观深入了解当时城市的细节。（主条目：淳熙汴京重建策画）
张汝舟的规划第一次有意识引入了「功能分区」「人口密度」「功能中心」等概念。规定二重城内的人口密度控制在每方里一万五千人以下，三重城内则控制在每方里一万人以下。（虽然这一要求很难长期贯彻）为防火考虑，房屋至少有两面以上留有可供牛车驶入的通道，相邻房屋的进深须保持一致，这样就形成了位于临街建筑后方和大街平行的巷道。除了少数贵族宅邸，大部分街区多为面阔3尺，进深10尺的小型宅院，临大街和后巷的一侧为三层木架红砖瓦顶楼房，临大街一侧底层开店。相对的两幢建筑之间围合出一个小天井，天井一侧有厢房。这样一处宅院被称为「一间」或「一井」，成为很长时间内计算房产土地的标准单位。为节约土地计，同一排各户之间没有空隙，但各户之间的要有独立的红砖墙分隔，以便在发生火灾时起到隔绝火势蔓延的作用。这类建筑在重建中以完全相同的图纸大量建造，以平行联排式的方式布置，很好地适应了汴京土地昂贵的状况和防火、采光、卫生的需要，被称为「淳熙风格」。淳熙式联排街区成为汴京的一大特征，时至今日在虹桥、西白水潭、龙津桥等处仍然保存着大量这样的街区。
淳熙规划的另一创举是从泰西引入了完善的城市上下水概念。在汴河和金明河上游地势较高处设立贮水池，通过内衬陶砖、锡的渠道将清洁饮水引入城内修建的一百多处水塔，再供应城内的各个浴池、水井和贵族府邸（当时设置为每「间」房屋设置一处水井，因而很快「井」也成为房屋的单位）。而每「井」建筑同时配有污水井，联通后巷石板下方的排水渠，再汇入主街下方的主下水道，最后进入几条巨大的暗河（最著名的是今天三环路下方的环城暗河）流入虹桥以东的几个沉淀池，再经砾石和细沙的过滤排入汴河。最大的几段暗河几条主干道下方，以水泥青砖衬砌拱顶，宽可两车并行高可骑马通行。两百年后汴京地下铁道修建时，淳熙时修建的庞大下水道系统为工程提供了巨大的便利。
淳熙重建中考虑到之前城内工坊、货栈与民居混杂，阻碍交通也带来巨大的火灾隐患，虞允文下令工坊和货栈全部迁移至三重城以外空地，分布于汴河、蔡河、五丈河下游，这几大工业区在后来的工业革命中不断扩展，形成了今天东北、西南、东南几处分布的工业区，尤以汴河陈留一带的工业区最为著名。由于这次扩张，坊区管理的区域进一步扩大，在三重城外修建了长达103里的外壕作为城市的新界限（今天的九环快速路位置），并在三重城和外壕间修建四道环路和小壕。
这次扩城将开封祥符两县大部和陈留、封丘的部分地区圈入坊区，开封祥符两县也从此撤销。实际上当时汴京人口不过200余万，外壕内大部分土地仍为乡村，将首都扩展到如此大的范围主要是两府为收买首都居民以维持1716年政变后脆弱政局的考虑。因为坊区长吏按规定由富裕市民推选，不受知县管辖，开封府、皇城司除了维持治安亦不得随意干预其日常事务，有事则可通过知开封府直奏两府，汴京获得了实质上的自治权。（两府官僚通过这类操作，得到汴京市民和驻京禁军的支持，直到端平年间都成为大宋的实际统治者）。
淳熙规划由于降低了汴京的人口密度，交通的需求更加凸显。为此张汝舟在提出「变板壁汴京为红砖汴京」的同时亦提出「变人力之汴京为车船之汴京」，在拓宽街道的同时亦大规模疏浚城内河道，并统一马车规格，大量采用四马牵引最多可乘15人的大型驿车，几条主要干道上甚至铺设了铁轨，开行八马牵引最多可乘六十多人的双层大车，时人称为「铁路」。到大革命前夕，马拉铁路网不仅用于城市交通，也伴随着遍布全国的水泥驿道成为重要的陆运工具。
卫星城的发展与繁荣[]
淳熙大火不仅仅改变了汴京的外观，在当时的特殊背景下，更深刻地改变了汴京乃至全国的政治生态。首先三重城内的市民在两府官僚的安排下，由开封府和各行会组织搬进了统一规划的住房。这一改变巩固了白水潭官僚集团的权力基础，两府+行会+京军形成牢不可破的铁三角。其次秦桧、汤思退等人在十余年的重建期里多方扩张权力，进一步架空皇权，政治日趋门阀化。为对抗这一态势，被两府拥立的孝宗、光宗、宁宗三代皇帝都采取了迂回的反击措施，大力鼓吹」三代之治「，频繁召集全国范围的士民耆老集会议政。起初是为了向两府官僚施加压力，随着争夺权力的重点转向财政问题，士民会议的主要职能便是审议税收。惠宗朝之前的士民会议被称作「忠君国会」，因为当时地方上特别是北方的耆老，总体上是站在皇室一方的。（注意：这里的观点含有明显的个人判断）
这些变化对汴京格局产生的影响，体现在开封府划定的「城区」范围外，卫星城的大量出现。这些卫星城大多在皇室的鼓动下由商人建立，沿着最外侧壕沟分布在各条河道沿岸，税收交给皇室。最著名的有汴河上的雍丘，蔡河上的通许等，当然这中间最重要的，当属惠民河上的朱仙镇。朱仙镇早在熙宁年间设立讲武学堂便开始显赫，崇宁以后随着航运的发展更加繁华，在全国经济版图中地位重要。加上讲武学堂长期控制在与皇室关系密切的西军手中，淳熙以后皇帝驻跸这里比起在宫城中更有安全感，士民会议也在这里召开，以避开两府的干扰。朱仙镇成为皇帝活动的重心，为此宋孝宗在这里修建了万华宫，经过历代扩建，形成格局宏大的宫殿群。虽然相比城内皇宫风格略显杂乱，但规模是宫城的三倍多。